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交通行业管理体制改革如何避免越改越乱?(一)

管理者论坛第二个环节的议题是——学术界与管理者,是一个学者、管理者、咨询者三方的对话。学者从法律层面阐述政府改革的理论依据,坚定改革的信心,同时也指出了改革的方向;公路局的管理者,从行业立场出发,提供一些新的角度探讨如何应对改革;行业的咨询者从服务业的角度,探讨如何完善全链条的服务,帮助行业迎接改革。

吴新华 招商局公路网络科技控股股份有限公司 副总经理

交通行业的管理体制事关整个行业的生态,我结合发言,讲几点意见:第一点是强监管。下一步的交通管理体制是以减政放权为主,但是大的背景下还是要强调中央层面的强监管。首先,强监管体现了决策规划的“强规划”。从整个交通来讲,国道的规划在中央层面,省道的规划在地方,但是实事求是说,省道的规划是一变再变,一增再增,比如省道向国家要钱后升级变成国道,比如本来可以建普通公路的结果建了高速公路,我认为是有些部门工作有缺失。

现在,高速公路的规划、规模都在不断增加。从去年下半年到今年上半年,有的地方增加的幅度还是非常大的。有些重点高速公路之间的间隔并不大,在58公里之间再划一条新线,我认为就没有必要了,无非是想拉升GDP。所以,站在国家层面,如何对于一些地方的规划,国家要发挥统管的作用。国家发改委在2月发了一个文件,说的是要加快审批,将国道网的审批下放到地方,这个虽然也是拉动投资,但是,各个省份都开始做规划,没有规划管理和控制约束的趋势。事实上,很多省份没有必要做审批工作。

第二点是硬约束。对地方的融资行为,国家也做了很多的思考,发布了很多政策安排。财政系统也发了很多文件,比如说地方违规担保、固定回报,国家发改委也开始关注产业基金。国家提出“关后门、开前门”,允许地方发债券,债权也做了置换。所以,硬约束方面,中央有政策,地方有对策,地方也很聪明,做了很多的创新。但是,目前整个的情况基本上是前门开的同时,后门没堵住。

第三点,PPP模式一开始初衷非常好,规范投资环境、规范政府跟企业的投资关系,但是,在实际运作过程中,已经通过PPP模式大大地打开了后门。现在地方的债务规模到底有多大,这个大家都说不清楚,都很担心。其实,以前,地方是显性债务,很容易统计,现在大部分是隐性债务,包括要承担的责任到底多大,怎么统计?统计不出来,企业发展也不稳固,这就造成了地方政府拉动地方GDP有了新的出路。

追求施工和利润的双重任务,带来了叠加效应。下一步怎么规范?2008年金融危急以后,都在探讨债务问题,探讨行业合理的收费标准,行业如何可持续发展等。经过2008年的扩张以及PPP模式这一轮的扩张,行业到底会变成什么样?我觉得这个是行业最大的生态问题,也是体制问题:一方面,政府该管的还是要管住;另一方面,结合现在最新的趋势和问题,如何营造一个好的环境、可持续发展的环境、有利于理性的社会制度、能够长期参与市场运作的机制,这是需要体制改革重点探讨和关注的问题。

高立平 山东省交通运输厅公路局 党委书记、局长

我想谈两个观点。第一,改革应该有正确的国际思维,现在很多改革让人感觉逻辑上不严谨甚至是混乱的。按照正常逻辑来讲,改革以问题为导向,解决问题就行了。但是现在的情况是即使逻辑乱了,也要改革。正常的逻辑应该是先看看单位承担了什么职能,然后再看看有什么性能和方向。比如说山东,山东省局承担的职能都是行政职能,没有具体的运作项目。市级也进行了一些改革,也都是以行政职能为主。

第二,改革中要有积极作为,会上专家们谈得很多的一个观点是整合,刚才说提供全产业链的咨询,这是整合,“大交通”也是大整合,“建养一体化”也是整合,高速公路数据库系统也是整合。这是大方向,现在都要跨界,都要融合。整合放在市场上,一点问题都没有,市场肯定会进行一个无缝整合,整合的障碍就是部门分割,这个问题需要尽快地解决。

部门分割实际上就是部门利益固化,政府设置部门要站在部门上解决问题,屁股决定脑袋,我在这个部门就要考虑这个部门的事,强化这个部门的职责。所以各个部门的利益分割造成了产业的分割、市场的分割。打破这个分割,光靠部门肯定不行,还得靠外力,以机构设置为落脚点。

改革过程中的积极作为主要是顶层设计,顶层设计一定要有闭环,并且坚持。我们也希望部里在改革里做好顶层设计、坚持顶层设计,否则,发改委管一块,经信委管一块,交通厅管一块,我们怎么做?交通运输部2013年就相关问题征求过意见,但是没有发文,我觉得,如果文发了,我们的改革会主动很多,顶层设计不能无为。中庸之道讲究“无为”,但是改革必须得有为。

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